Europäische Erfahrungen mit stadtentwicklungs-politisch relevanten Programmen und ihre Übertragbarkeit auf die Städtebauförderung

Integrierte Stadtentwicklung hat im letzten Jahrzehnt in vielen EU-Mitgliedsstaaten an Bedeutung gewonnen. In vielen Ländern gibt es Programme und politische Konzepte zur Förderung der Stadtentwicklung, die für die deutsche Städtebauförderpolitik anregen könnten. Ziel des Forschungsvorhabens ist es diese Konzepte, Instrumente, Verfahren und Regelungen auf ihre mögliche Übertragbarkeit hin zu untersuchen und damit zur Diskussion über die konzeptionelle Weiterentwicklung der Städtebauförderung beizutragen.

Projektlaufzeit: November 2012 bis November 2013
Auftraggeber: Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
Projektmitarbeit: Prof. Dr. Uwe Altrock, Dipl.-Ing. Gerhard Kienast, Dipl.-Ing. Grischa Bertram

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Die Erfahrungen mit 40 Jahren Städtebauförderung zeigen eindrucksvoll ihre Bedeutung als ein zentrales Instrument der deutschen Stadtentwicklungspolitik. Stadtentwicklungspolitik wurde dabei schon immer als Querschnittsaufgabe betrachtet, die die unterschiedlichen Zielsetzungen und Beiträge der verschiedenen Fachpolitiken vor Ort aufeinander abstimmen soll. Der Erfolg der Städtebauförderung basiert u.a. auf der Gemeinschaftsleistung von Bund, Ländern und Kommunen; der intensiven Beteiligung lokaler Akteure; und einem differenzierten Instrumentarium, das je nach den räumlichen Problemlagen und Bedarfen zum Einsatz kommt.

Zum Erfolg der Städtebauförderung hat außerdem ihre Konzeption als lernendes Programm beigetragen. Die Städtebauförderung muss auf veränderte Rahmenbedingungen, wie die demografische Entwicklung, die Herausforderungen des Strukturwandels und des Klimawandels, reagieren und dabei auch finanzpolitischen Restriktionen Rechnung tragen. Dies erfordert neue Schwerpunktsetzungen innerhalb der Stadtentwicklung, die Einbindung von privatwirtschaftlichem und zivilgesellschaftlichem Kapital in städtebauliche Erneuerungsprozesse und die Aktivierung bürgerschaftlichen Engagements.

Überblicksstudien haben ergeben, dass Ansätze integrierter Stadt(teil)entwicklung und entsprechende Programme seit der Annahme der Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt im Jahr 2007 in vielen EU-Mitgliedsstaaten einen erheblichen Bedeutungszuwachs erlebt haben. In einigen Ländern gibt es bereits seit Jahrzehnten Förderprogramme, die ähnliche Ziele wie die deutsche Städtebauförderung verfolgen. Trotz teilweise gravierender Unterschiede im Staatsaufbau ist davon auszugehen, dass die in den europäischen Ländern gewonnenen Lernerfahrungen Anstöße für eine Weiterentwicklung des deutschen Förderinstrumentariums geben können.

Ziel des Forschungsvorhabens ist es konzeptionelle Ansätze, Instrumente, Verfahren und Regelungen aus dem europäischen Umfeld auf ihre mögliche Übertragbarkeit auf die in Deutschland praktizierte Städtebauförderung zu untersuchen. Nach Sichtung des Forschungsstandes und vorliegender Erfahrungen zu stadtentwicklungspolitischen Förderprogrammen und inhaltlich relevanten Politikansätzen werden innovative Erfahrungen herausgearbeitet, die sich auf unterschiedlichste Ebenen der Programmgestaltung, Umsetzung und Begleitung beziehen. Nach Möglichkeit werden in diesem Arbeitsschritt auch Erfahrungen aus der europäischen Strukturpolitik oder anderen Förderpolitiken wie Regional- und Infrastrukturförderung sowie außereuropäische Erfahrungen eingebracht.

Ziel der Untersuchung internationaler Erfahrungen in der Stadtentwicklungspolitik war es, Anregungen für eine Weiterentwicklung des bewährten Instrumentariums der Bund-Länder-Städtebauförderung zu erhalten. Zu diesem Zweck wurden innovative oder die deutsche Praxis potentiell bereichernde konzeptionelle Ansätze, Instrumente, Verfahren und Regelungen aus anderen europäischen Ländern und den USA erkundet und mit Hilfe nationaler und internationaler Experten hinsichtlich ihrer Innovationskraft, Relevanz und Übertragbarkeit bewertet.

Die Einschätzung über die Übertragbarkeit berücksichtigte die jeweiligen Rahmenbedingungen vor Ort, Rahmenbedingungen und aktuelle Herausforderungen der deutschen Städtebauförderung und Einschränkungen, die an eine summarische Bewertung komplexer Systembestandteile der Stadtentwicklungspolitik gemacht werden müssen. Dies hatte zur Folge, dass interessante Ansätze in den untersuchten Ländern bei den Empfehlungen nur dann Berücksichtigung fanden, wenn sie unter sozioökonomischen, rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen entstanden, die eine Übertragbarkeit möglich erscheinen lassen, wenn sie eine gewisse Relevanz für das gesamte Fördersystem aufweisen und nicht nur punktuelle oder lokale Besonderheiten darstellen.

> Allgemeine Ergebnisse

Im Rahmen der Untersuchung wurde deutlich, dass das deutsche System den Bundesländern, Städten und Gemeinden im Vergleich zu vielen anderen Ländern ein hohes Maß an Gestaltungsspielraum und Eigenverantwortung überlässt. Dies begünstigt die Entwicklung vielfältiger, bedarfsgerechter Lösungen und die Lernfähigkeit der Programme. Während in anderen europäischen Ländern Regierungswechsel nicht selten mit einer Kehrtwende in der Stadtentwicklungspolitik einhergehen, weist die deutsche Städtebauförderung ein hohes Maß an Kontinuität auf. Im Zuge der Finanzkrise war in den letzten Jahren allgemein eine eher geringe Innovationsneigung zu konstatieren und viele nationale Förderprogramme wurden zusammengestrichen worden, mitunter bevor sie Zeit hatten, ihre Wirkung zu entfalten.

Daher wurde bei der Suche nach Anregungen für die deutsche Städtebauförderung auch auf bewährte Ansätze und Verfahren eingegangen, die bereits seit einigen Jahren praktiziert werden und in den Ländern teilweise schon durch andere Programme und Förderpolitiken abgelöst oder abgewandelt wurden. Entscheidend für die Auswahl der Beispiele war also nicht der Grad der Neuheit im internationalen Maßstab sondern die Frage, ob die jeweilige Praxis einen innovativen Beitrag zur Weiterentwicklung des deutschen Systems darstellen könnte. Auf diese Weise wurden 30 innovative internationale Beispiele ermittelt und in ihrem Kontext vorgestellt, damit ihre Entstehung, ihr Einsatz und ihr Erfolg verständlich werden. Basierend auf diesen Beispielen wurden vom Auftragnehmer vorläufige Thesen formuliert und auf einem gemeinsam mit dem Auftraggeber durchgeführten Workshop diskutiert.

> Empfehlungen

Die Ergebnisse dieser Diskussion wurden zu neun Leitthemen verdichtet und entsprechende Empfehlungen abgeleitet, die sich erstens auf die Organisation der Städtebauförderung, zweitens auf die Frage von einbezogenen Ressourcen und kooperierenden Partnern und drittens auf die inhaltliche Ausrichtung der Förderung beziehen.

Im Hinblick auf die Organisation werden die langfristige Wirksamkeit von Ergebnissen der Städtebauförderung vor Ort, die Effizienz der Förderung sowie die Frage nach einer stärkeren Evidenzbasierung von Fördermittelentscheidungen beleuchtet. Zur Verbesserung der langfristigen Wirksamkeit wird empfohlen noch konsequenter auf integrierte Ansätze zu setzen, Hemmnisse für die Entwicklung endogener Potentiale abzubauen und dabei stärker Selbsthilfemodelle zu nutzen. Wettbewerbsverfahren und eine engere Befristung von Fördermaßnahmen können zur Effizienzsteigerung beitragen, werden aber nur in Ausnahmefällen als passend angesehen, da davon ausgegangen wird, dass Stadterneuerung grundsätzlich einen langen Atem erfordert und bedarfsorientiert erfolgen sollte. Empfohlen wird daher auch eine stärkere Ausrichtung der Auswahl von Fördergebieten an sozioökonomischen, demographischen und wohnungswirtschaftlichen Kennziffern und die verbindliche Ableitung von gebietsbezogenen Handlungskonzepten aus gesamtstädtischen Zukunftsanalysen.

Bei den Ressourcen und Partnern wird die Mobilisierung von öffentlichen Mitteln in Zeiten knapper Haushaltsmittel, die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure sowie die ressortübergreifende Kooperation bei Konzeption und Durchführung von Fördermaßnahmen diskutiert. Zur Unterstützung von Kommunen, die sich in finanziellen Notlagen befinden und deren Verwaltungskraft gering ist, werden eine vorgeschaltete Förderung der Konzeptentwicklung, eine ressortübergreifende Förderinitiative für benachteiligte Räume und die Einrichtung regionaler Durchführungsträger angeregt. Empfehlungen zur stärkeren Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure beziehen sich u.a. auf lokale Partnerschaften zur Planung und Umsetzung von Gesamtmaßnahmen, die Rolle gemeinwohlorientierter Träger in der Stadterneuerung und die Einbeziehung ehrenamtlicher Leistungen. Europäische Erfahrungen ermutigen zu einer ressortübergreifenden nationalen Stadtentwicklungspolitik. Daneben wird eine stärkere Bündelung von Förderprogrammen auf Länderebene empfohlen.

Die Ausführungen zur inhaltlichen Ausrichtung beziehen sich auf die Rolle der Wohnungspolitik, von Mobilität und Verkehr sowie des Klimaschutzes – und der jeweiligen Möglichkeiten, die Städtebauförderung stärker mit diesen sektoralen Politikinhalten zu verknüpfen. In Zeiten der Reurbanisierung wird eine Ergänzung der Städtebauförderung durch wohnungspolitische Instrumente für nötig erachtet. Dabei wird die Ableitung lokaler Fördermaßnahmen aus einem gesamtstädtischen Wohnraumversorgungskonzept empfohlen und eine aktivere kommunale Liegenschaftspolitik angeregt. Städtebauförderung könnte auch mehr zur Verzahnung von Verkehrs- und Siedlungsstruktur beitragen, müsste dafür aber besser mit der Finanzierung verkehrlicher Infrastrukturen verknüpft werden. Für einen besseren Klimaschutz auf Quartiersebene sollten die zuständigen Ministerien lokale Klimaschutzmaßnahmen gemeinsam fördern.

Prof. Dr. Uwe Altrock
+49 561 804-3225
altrock​@​asl.​uni-kassel.​de

Dipl.-Ing. Gerhard Kienast
+49 561 804-2413
kienast​@​asl.​uni-kassel.​de